행정도시의 법적지위와 관련 핵심쟁점의 법리검토내용
- 충대 법대 심경수 교수 발표 논문 요약 -
[1] 입법추진 절차 및 입법추진상의 문제
=정부주장 검토내용=
① 연구용역 수행과정에서 전문가 집단 참여 및 관련 지자체와 3차례 협의를 했기 때문에 사전 협의됨.
○ 입법예고전 주민공청회 약속을 지키지 않았기 때문에 합법성을 결여됨이 분명.
② 관할구역이 정해지지 않으면 공사진행이 불가하므로 법적 지위와 관할구역이 조기결정되어야 함.
- 관할구역에 따라 도시건설 공간 범위가 달라진다는 주장.
○ 모든 신도시 건설의 공간적 범위는 관할 행정구역이 아니라 도시개발구역의 지정에 의해 결정되는 것으로, 행정도시는 이미 행정도시건설 특별법에서 예정지역과 주변지역으로 도시건설의 공간적 범위가 결정됨.
- 따라서 관할구역 설정없이도 공사진행이 가능하므로 이는 근거없는 불합리한 주장임.
③ 행정도시가 광역자치단체냐 기초자치단체냐에 따라 지방공공시설이 달라지므로 법적지위가 빨리 확정되어야 실시계획을 확정할 수 있음.
○ 행정도시는 2030년까지 인구 50만명을 목표로 하는 신도시이므로 인구 50만에 맞는 행정수요에 따라 결정하면 되며 별도 입법조치 불필요
- 특히, 행정도시는 아직 행정수요가 발생되지도 않는 가상도시이며 향후 10년간은 인구 10만여의 소규모 도시에불과하여 광역자치단체의 법적지위 부여는 실익은 없고 국가 예산낭비와 국력 손실만 초래할 개연성이 높음.
④ 행정구역이 2도 3시･군에 걸쳐 있는 자치 단체간 통합전례가 없어 출범준비에 장시간이 소요됨.
- 2007 법적지위 결정, 2008 예산신청, 2009 장비구입 및 자료구축 필요성을 주장.
○ 정부가 아무런 근거 없이 행정도시의 행정 구역을 2도 3시･군이 포함되는 것으로 간주하는 오류를 범함.
- 특별법에서 규정한 예정+주변지역은 행정도시의 건설구역일 뿐이지 행정구역이 아님.
※기본계획에서 2011년말까지행정도시 지위 등에 관한 법률을 제정하도록 함으로써 별도의 행정구역출범은 도시건설이 이루어지고 상당한 인구가 모인후 추진할 수 있음을 시사하고 있음.
⑤ 2007. 6월 실시계획 수립후 개발계획 집행을 위한 세부추진계획 수립시 운영 주체가 결정되지 않으면 계획의 절차적 타당성이 결여되므로 조기입법이 필요함. 즉, 충남도 운영시설은 충남도가 계획하고, 연기군이 운영할 시설은 연기군이 계획 해야 한다는 주장.
○ 모두 근거없는 주장임.
- 법적근거상 행정도시건설 특별법제19조 (기본계획수립),제20조(개발계획수립), 제21조(실시계획승인)등에 의거하여 행정도시의 관할구역･법적지위 부여와 관계없이 건교부(행정도시 건설청)가 담당하도록 되어 있음.
⑥ 조기 입법이 되지 않으면 2012년 이전에 준공되는 지자체 소관 공공시설 운영이 불가함.
○ 2012년 이전에 입법이 이루어지지 않으면 경과조치가 가능하고 그때까지 관할구역의 지정이 없으면 기존의 연기군과 충남도가 관리담당 가능함.
⑦ 참여정부 임기내 입법을 추진해야 도시건설 사업이 계획대로 추진되고, 때를 놓치면 국가중추도시건설에 차질을 빚을 수 있음.
○ 이는 수도권 과밀해소와 국가균형발전을 위한 국책사업을 참여정부의 정치적 치적 쌓기로 폄하하는 위험한 주장임.
- 당초 로드맵은 2011년 하반기에 법제정을 한다고 되어 있는데 정부가 2010년 7월 시행예정인 법을 3년이나 앞당겨 추진 하려 함은 의구심을 불러 일으킴.
[2] 광역행정구역 및 특별지위 부여에 따른 문제
=정부주장 검토내용=
① 행정도시에 광역자치단체의 지위를 부여하면 중앙정부와 직접 연결되어 도시건설을 효율적으로 추진할 수
있음.
○ 행정도시 건설은 특별법에 의거한 기본 및 개발계획에 따라 정부가 지정한 사업시행자가 정부의 예산으로 건설토록 되어있어 법적지위가 도시건설에 미치는 영향은 크지 않음.
- 무리한 주장이며 법리상 논리에 맞지 않음-
② 행정도시가 신행정수도에 버금가는 위상을 지니고 국가중추도시건설과 국토균형발전의 효과를 거두기 위해
서는 광역자치단체라야 함.
○ 지방행정의 기본틀을 무시하고 행정 수요에 맞지 않는 광역자치단체라는 지위 부여보다는 행정도시가 경제,
사회, 문화부문에서 국가 중추기능을 수행할 수 있는 시설이나 투자를 유치 하는 현실적 노력이 선행되어야 함.
③ 세종시가 광역+기초자치단체의 성격을 동시에 지녀 의사결정이 신속하고 2계층제에 따른 불필요 행정비용을 방지 할 수 있음.
○ 행정도시가 2030년까지 인구 50만명을 목표로 하고 있으나 목표달성이 불확실한 상태. 향후 20~30년간 소규모 도시에 불과할 행정도시에 인구 100만 이상의 도시에 해당하는 광역단체 지위부여는 엄청난 행정비용의 손실이 우려됨
- 행정도시가 계획대로 2030년 기준으로 인구 50만명을 확보한다고 하더라도 광역단체 지위를 부여하면 동일 규모 기초자치단체에 비하여 3배 이상의 인력과 비용이 예상됨.
※ 같은 50만인데 기초의 천안시 행정 인력은 1,500명, 제주특별자치도는 5,000명임.
[3] 세종특별자치시 입법추진상의 문제점 검토
① 세종자치시설치 입법예고안을 보면 절차상의 하자가 확실함.
- 특별법 제19조에 의해 고시절차를 거쳐 수립된 기본계획상의 2011년말 법률제정 계획을 고시의 변경절차없이 법적지위에 관한 입법을 조기에 추진하는 것은 초법적인 처사로 특별법에 위배됨.
② 행정도시건설 특별법은 지역균형발전 및 지방분권을 구현하는데 목적이 있음에도 불구, 세종시 입법예고안에 잔여지역에 대한 언급이 전혀 없으며, 연기군의 법적지위뿐 아니라 지역공동체가 훼손되는 중대한 사안임에도 이에 대한 대책이나 지원방안마련이 없음.
- 이는 부진정 입법 부작위에 의한 위법성을 피할 수 없음.
③ 세종시 법적지위와 관련하여 볼때 행정도시는 입주시 2010년에 4만6천명 정도로 출발하는 것으로 계획되어 있는데 지방자치법상의 市 설치기준이나 요건에도 미치지 못하는 도시를 광역시·도와 같은 동급의 법적지위를 부여함은 매우 무리한 입법추진임.
- 통상 광역市들은 당초 일반市로 출발하여 인구가 증가하고 도시내 여러가지 활동과 역할이 커지면서 광역시로 발전된 것이며, 처음부터 광역시로 출발한 것이 아님.
[4] 세종특별자치시 입법추진에 대한 대안검토 ⇒ 도농복합특례시 설치의 법리적 타당성.
① 현단계에서 행정도시 건설에 아무런 지장이 없는 만큼, 법적지위와 관할구역에 대한 조기입법추진의 명분과 실익이 없음.
② 그럼에도 조기입법이 필요하다면 현행법에서 가능한 도농복합형태의 특례시 설치가 대안이 될 수 있음. 지역의 균형발전과 투자의 효율성 측면에서 오히려 유리하기 때문이며, 광역단체화시에는 기초자치단체보다 관리비 및 운영비가 3.7배이상 소요되므로 타 자치단체와의 형평성유지차원에서 검토가 필요하고 인구4만 3천명인 지역을 100만명 기준의 광역자치단체로 간주하는 것은 매우 비합리적임.
③ 행정구역의 폐치·분합은 주민투표로 결정되어야 하며, 이해관계가 직결되는 주민들의 의사를 최대한 존중하여야 함. 세종시의 입법추진도 주민의사에 반하지 않는 공정성과 합목적성을 확보해야 함.
- 도·농복합형태의 시로 출범하면 적합할 소규모도시를 정부직할의 특별시로 입법추진하는 것은 절차적 정당성을 확보치 못함.
④ 도시와 농촌을 통합한 도농복합도시체계는 도시와 촌락을 일원화하여 한뿌리 공동체를 복원하고, 도시중심의 세수를 황폐화 되어가는 농촌에 균형투자할 수 있게 하여 지역균형발전에 기여한 역사적 사실을 유념해야 함.
- 충대 법대 심경수 교수 발표 논문 요약 -
[1] 입법추진 절차 및 입법추진상의 문제
=정부주장 검토내용=
① 연구용역 수행과정에서 전문가 집단 참여 및 관련 지자체와 3차례 협의를 했기 때문에 사전 협의됨.
○ 입법예고전 주민공청회 약속을 지키지 않았기 때문에 합법성을 결여됨이 분명.
② 관할구역이 정해지지 않으면 공사진행이 불가하므로 법적 지위와 관할구역이 조기결정되어야 함.
- 관할구역에 따라 도시건설 공간 범위가 달라진다는 주장.
○ 모든 신도시 건설의 공간적 범위는 관할 행정구역이 아니라 도시개발구역의 지정에 의해 결정되는 것으로, 행정도시는 이미 행정도시건설 특별법에서 예정지역과 주변지역으로 도시건설의 공간적 범위가 결정됨.
- 따라서 관할구역 설정없이도 공사진행이 가능하므로 이는 근거없는 불합리한 주장임.
③ 행정도시가 광역자치단체냐 기초자치단체냐에 따라 지방공공시설이 달라지므로 법적지위가 빨리 확정되어야 실시계획을 확정할 수 있음.
○ 행정도시는 2030년까지 인구 50만명을 목표로 하는 신도시이므로 인구 50만에 맞는 행정수요에 따라 결정하면 되며 별도 입법조치 불필요
- 특히, 행정도시는 아직 행정수요가 발생되지도 않는 가상도시이며 향후 10년간은 인구 10만여의 소규모 도시에불과하여 광역자치단체의 법적지위 부여는 실익은 없고 국가 예산낭비와 국력 손실만 초래할 개연성이 높음.
④ 행정구역이 2도 3시･군에 걸쳐 있는 자치 단체간 통합전례가 없어 출범준비에 장시간이 소요됨.
- 2007 법적지위 결정, 2008 예산신청, 2009 장비구입 및 자료구축 필요성을 주장.
○ 정부가 아무런 근거 없이 행정도시의 행정 구역을 2도 3시･군이 포함되는 것으로 간주하는 오류를 범함.
- 특별법에서 규정한 예정+주변지역은 행정도시의 건설구역일 뿐이지 행정구역이 아님.
※기본계획에서 2011년말까지행정도시 지위 등에 관한 법률을 제정하도록 함으로써 별도의 행정구역출범은 도시건설이 이루어지고 상당한 인구가 모인후 추진할 수 있음을 시사하고 있음.
⑤ 2007. 6월 실시계획 수립후 개발계획 집행을 위한 세부추진계획 수립시 운영 주체가 결정되지 않으면 계획의 절차적 타당성이 결여되므로 조기입법이 필요함. 즉, 충남도 운영시설은 충남도가 계획하고, 연기군이 운영할 시설은 연기군이 계획 해야 한다는 주장.
○ 모두 근거없는 주장임.
- 법적근거상 행정도시건설 특별법제19조 (기본계획수립),제20조(개발계획수립), 제21조(실시계획승인)등에 의거하여 행정도시의 관할구역･법적지위 부여와 관계없이 건교부(행정도시 건설청)가 담당하도록 되어 있음.
⑥ 조기 입법이 되지 않으면 2012년 이전에 준공되는 지자체 소관 공공시설 운영이 불가함.
○ 2012년 이전에 입법이 이루어지지 않으면 경과조치가 가능하고 그때까지 관할구역의 지정이 없으면 기존의 연기군과 충남도가 관리담당 가능함.
⑦ 참여정부 임기내 입법을 추진해야 도시건설 사업이 계획대로 추진되고, 때를 놓치면 국가중추도시건설에 차질을 빚을 수 있음.
○ 이는 수도권 과밀해소와 국가균형발전을 위한 국책사업을 참여정부의 정치적 치적 쌓기로 폄하하는 위험한 주장임.
- 당초 로드맵은 2011년 하반기에 법제정을 한다고 되어 있는데 정부가 2010년 7월 시행예정인 법을 3년이나 앞당겨 추진 하려 함은 의구심을 불러 일으킴.
[2] 광역행정구역 및 특별지위 부여에 따른 문제
=정부주장 검토내용=
① 행정도시에 광역자치단체의 지위를 부여하면 중앙정부와 직접 연결되어 도시건설을 효율적으로 추진할 수
있음.
○ 행정도시 건설은 특별법에 의거한 기본 및 개발계획에 따라 정부가 지정한 사업시행자가 정부의 예산으로 건설토록 되어있어 법적지위가 도시건설에 미치는 영향은 크지 않음.
- 무리한 주장이며 법리상 논리에 맞지 않음-
② 행정도시가 신행정수도에 버금가는 위상을 지니고 국가중추도시건설과 국토균형발전의 효과를 거두기 위해
서는 광역자치단체라야 함.
○ 지방행정의 기본틀을 무시하고 행정 수요에 맞지 않는 광역자치단체라는 지위 부여보다는 행정도시가 경제,
사회, 문화부문에서 국가 중추기능을 수행할 수 있는 시설이나 투자를 유치 하는 현실적 노력이 선행되어야 함.
③ 세종시가 광역+기초자치단체의 성격을 동시에 지녀 의사결정이 신속하고 2계층제에 따른 불필요 행정비용을 방지 할 수 있음.
○ 행정도시가 2030년까지 인구 50만명을 목표로 하고 있으나 목표달성이 불확실한 상태. 향후 20~30년간 소규모 도시에 불과할 행정도시에 인구 100만 이상의 도시에 해당하는 광역단체 지위부여는 엄청난 행정비용의 손실이 우려됨
- 행정도시가 계획대로 2030년 기준으로 인구 50만명을 확보한다고 하더라도 광역단체 지위를 부여하면 동일 규모 기초자치단체에 비하여 3배 이상의 인력과 비용이 예상됨.
※ 같은 50만인데 기초의 천안시 행정 인력은 1,500명, 제주특별자치도는 5,000명임.
[3] 세종특별자치시 입법추진상의 문제점 검토
① 세종자치시설치 입법예고안을 보면 절차상의 하자가 확실함.
- 특별법 제19조에 의해 고시절차를 거쳐 수립된 기본계획상의 2011년말 법률제정 계획을 고시의 변경절차없이 법적지위에 관한 입법을 조기에 추진하는 것은 초법적인 처사로 특별법에 위배됨.
② 행정도시건설 특별법은 지역균형발전 및 지방분권을 구현하는데 목적이 있음에도 불구, 세종시 입법예고안에 잔여지역에 대한 언급이 전혀 없으며, 연기군의 법적지위뿐 아니라 지역공동체가 훼손되는 중대한 사안임에도 이에 대한 대책이나 지원방안마련이 없음.
- 이는 부진정 입법 부작위에 의한 위법성을 피할 수 없음.
③ 세종시 법적지위와 관련하여 볼때 행정도시는 입주시 2010년에 4만6천명 정도로 출발하는 것으로 계획되어 있는데 지방자치법상의 市 설치기준이나 요건에도 미치지 못하는 도시를 광역시·도와 같은 동급의 법적지위를 부여함은 매우 무리한 입법추진임.
- 통상 광역市들은 당초 일반市로 출발하여 인구가 증가하고 도시내 여러가지 활동과 역할이 커지면서 광역시로 발전된 것이며, 처음부터 광역시로 출발한 것이 아님.
[4] 세종특별자치시 입법추진에 대한 대안검토 ⇒ 도농복합특례시 설치의 법리적 타당성.
① 현단계에서 행정도시 건설에 아무런 지장이 없는 만큼, 법적지위와 관할구역에 대한 조기입법추진의 명분과 실익이 없음.
② 그럼에도 조기입법이 필요하다면 현행법에서 가능한 도농복합형태의 특례시 설치가 대안이 될 수 있음. 지역의 균형발전과 투자의 효율성 측면에서 오히려 유리하기 때문이며, 광역단체화시에는 기초자치단체보다 관리비 및 운영비가 3.7배이상 소요되므로 타 자치단체와의 형평성유지차원에서 검토가 필요하고 인구4만 3천명인 지역을 100만명 기준의 광역자치단체로 간주하는 것은 매우 비합리적임.
③ 행정구역의 폐치·분합은 주민투표로 결정되어야 하며, 이해관계가 직결되는 주민들의 의사를 최대한 존중하여야 함. 세종시의 입법추진도 주민의사에 반하지 않는 공정성과 합목적성을 확보해야 함.
- 도·농복합형태의 시로 출범하면 적합할 소규모도시를 정부직할의 특별시로 입법추진하는 것은 절차적 정당성을 확보치 못함.
④ 도시와 농촌을 통합한 도농복합도시체계는 도시와 촌락을 일원화하여 한뿌리 공동체를 복원하고, 도시중심의 세수를 황폐화 되어가는 농촌에 균형투자할 수 있게 하여 지역균형발전에 기여한 역사적 사실을 유념해야 함.